一、我国现行陪审制度存在的突出问题及深层原因

陪审制度是国家司法机关吸收普通公众与职业法官共同或分享审判权的重要政治制度和基本司法制度，是司法专业化与司法民主化相结合的产物，为当今世界大多数国家所采用。以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制度，以德法为代表的大陆法系实行参审制度。两者主要区别在于，陪审团制度实行法律审与事实审相分离，陪审团负责事实认定，法官负责法律适用，陪审团组成临时“独立团体”，不受法官影响和控制;参审制则由陪审员与法官共同组成合议庭，陪审员与法官一起共同对案件事实和法律适用作出认定和裁决。我国现行人民陪审员制度基本属于参审制。多年来，人民陪审员制度作为我国一项重要司法制度，在发扬司法民主、吸纳社情民意、强化司法监督、促进司法公正、提升司法公信、缓解司法资源不足等方面，起到了积极作用。但是，由于制度设计本身存在的缺陷及实践中种种因素制约，人民陪审员制度在实际运行中普遍存在诸如代表性、广泛性严重不足、人员固定化、精英化等问题,特别是陪审员“陪而不审”、“审而不议”问题突出。

针对上述问题，全国人大及最高法院也采取了一些措施，最主要的就是“陪审员倍增计划”，并强调扩大陪审案件范围，增强陪审员抽选的随机性等，但成效并不明显，未能有效解决“陪而不审”这一根本的问题。究其原因，笔者认为关键是没有找到我国人民陪审员制度存在弊端的深层原因和症结所在。

(一)陪审制度价值取向存在偏差，导致陪审员主体性缺失。人民陪审员制度的价值取向，一般说来主要有四个方面：一是吸收人民群众参与司法、掌理司法、监督司法，体现人民的主体地位，实现司法的民主性;二是以普遍公众的价值观弥补法官社会经验不足及僵化职业思维，实现案件法律效果与社会效果相统一，情、理、法相融合;三是缓解司法资源不足，减轻法院的工作压力;四是拓展司法宣传，提高司法公信力。毫无疑问，在这几种价值取向中，第一种是陪审制的根本价值，也最为重要。就当前中国的社会现状和司法环境而言，亟待提升司法公信力，而让人民群众更实质更深层地参与司法、掌理司法是重要途径。因此，我国应更加突出陪审制的第一种价值取向。[1]然而，现实中，许多法院包括人民陪审员自身对于人民陪审制度的价值取向认识产生了错位，采用陪审制的主要目的是为了缓解办案人员不足以减轻法院“案多人少”的工作压力。这种认识偏差直接导致陪审员的“固定化”，形成所谓“编外法官”，甚至使陪审制成为“摆设”。

(二)陪审的功(职)能定位不清，作用难以发挥。人民陪审制度的功能在于通过吸纳人民群众参与司法过程，以普通群众的朴素观念、感性认识及一般社会价值观弥补职业法官的固化思维，这也是普通群众参与司法的优势所在。但现行人民陪审员制度与大陆法系的参审制一样，实行混合式合议庭审理案件，将陪审员完全等同于职业法官，由陪审员与职业法官一起组成合议庭，共同审理、裁判案件;陪审员与法官享有平等的表决权，无事实审与法律审之分工;陪审员对事实认定、证据采信、法律适用等均发表意见，作出裁断。形式上看陪审员职权很大，但实践中，由于法律知识和司法审判经验不足，人民陪审员很难与职业法官站在一个平台上，与职业法官形成互补和制约。在此情况下，陪审员很少对案件提出独立意见或异议意见，陪审制的作用难以发挥，“陪而不审”、“审而不议”也就难以避免。

(三)混合合议庭混淆了职业与非职业者的区别，且结构配置不科学。参审制的混合合议庭模式和“全面参审”功(职)能，混淆了法官与陪审员的职业背景，打破了各自优势，导致陪审员地位、作用失衡，成为合议庭组织中的“弱者”。而且，我国人民陪审员制度虽然同属参审制，但又缺乏法国、日本参审制合议庭法官与陪审员的合理配比。法、日两国为了避免陪审员受到法官的影响，同时为了强化陪审员的地位和作用，实行加重陪审员比重的办法，即合议庭中陪审员一般是法官的2-4倍，以人数优势保障陪审员的话语权。如在法国，重罪法院一审合议庭由9名参审员和3名职业法官组成，二审合议庭则由12名参审员和3名职业法官组成。在日本，原则上，裁判员(即陪审员)的组成人数为6人，由3名法官和6名裁判员组成合议庭。

我国混合合议庭由一名法官两名陪审员或两名法官一名陪审员组成。在此种模式中，即使陪审员按2:1配备，但由于陪审员作为非法律职业者，在法律知识方面明显劣于法官，其仍然居于被动，合议庭仍由法官主导。

综上，我国陪审制度从陪审功(职)能上看，属“全面参审”或“全能型陪审”，陪审功(职)能与法官审判功(职)能完全融合，不存在功(职)能分化;从组织结构上看，陪审员与法官组成混合合议庭。在此种组织结构中，即使陪审员按2:1配备，由于功(职)能上的差异，陪审员在合议庭中往往处于弱势，居于被动，而法官则享有主导地位。从主体性地位看，形式上陪审员与法官同等权利、同等地位，但由于陪审员作为体制外的“外来者”和非法律职业者，在法律知识、适用法律能力等方面明显劣于法官，导致实际上陪审员很难与法官平起平坐，更不用说让陪审员起到对法官的平衡、补充和制约作用。由此，陪审制度长期存在的“陪而不审”“审而不议”等突出问题便成了始终难以克服的顽疾。

此外，现行陪审制度还存在立法层次不高、规定过于笼统等问题。我国现行《宪法》对陪审制未作规定，也没有单独的《陪审法》进行规范。关于陪审制度的法律规范主要是全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》及《人民法院组织法》、诉讼法个别条款;陪审员权利义务规定不明确，过于笼统。《决定》仅规定人民陪审员依法参加审判活动，除不得担任审判长外，与法官享有同等权利。但未明确享有哪些具体权利，对陪审员是否应在庭前进行阅卷、了解案件情况，在案件审理的各阶段应该如何履职等均未涉及，这就不可避免造成人民陪审员参审案件时无所适从，最终流于形式。

针对陪审制度价值取向及立法层面存在的问题，笔者认为首先，应提升陪审制的法律地位，将其规定为《宪法》基本原则。其次，应从《宪法》层面明确人民陪审制的功(职)能作用及价值目标。改变现行人民陪审员的选任制和任期制，实行人民陪审员的普惠制和随机抽取制。即全体公民均享有人民陪审员资格，不仅使人民都能够享有这一民主司法的权利，同时也能有效破除当前陪审制度中存在的“代表性”、“广泛性”差、“精英化”、“固定化”、“专职化”等弊端。同时，必须对陪审制进行必要的改革和完善。

　二、陪审制度的改革与完善——功(职)能性、结构性、主体性转变

党的十八届四中全会明确，实现建设中国特色社会主义法律体系这一总目标，必须坚持人民主体地位。《决定》进一步提出“保障人民群众参与司法”，要“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”从这些规定可以看出，人民陪审制度作为我国重要民主政治制度组成部分，已经成为人民主权地位、主体地位和参与司法的重要标志。据此，人民陪审员将成为重要的、独立的司法主体和司法活动的组成部分，而不仅仅是审判组织或法官的一种附属，一种补充。因此，我们应该以四中全会精神为指引，对人民陪审制度进行大力改革和完善，大大提升人民陪审员的主体性和主体地位，科学界定陪审制度的功(职)能地位，合理调整合议庭的组成结构，构建具有中国特色的陪审制度。

第一，对陪审的功(职)能进行改革，变“全面参审”为“部分参审”。

四中全会《决定》提出，“完善人民陪审员制度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这一规定，为陪审的职能性改革指明了方向，即从过去的“全面参审”变为“部分参审”。

按照这一规定，陪审的职能限定于事实认定，对陪审的职能与法官的职能进行了区分，此举有利于发挥普通群众参与司法的真正优势——对事实的认知、判断，对一般社会价值观的把握，对人情世故、社情民意的理解。从而既能较好或彻底解决“陪而不审”问题，又能实现两者优势互补，各用所长，相得益彰。因此，陪审制度的这一改革较过去举措具有革命性和实质性。

然而有待研究的是，这一职能性改革是实行陪审职能与法官职能的彻底区分，如同英美的陪审团一样，陪审团负责事实认定，法官负责法律适用，还是部分区分?目前，有不同理解和认识。但从字面理解，《决定》仅是从陪审员角度规定“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”只“参与”审理，意味着要与法官共同审理事实认定问题，没有明确法官只审理法律适用问题，即法官不仅要审理法律适用问题，而且也审理事实认定问题。

笔者认为，这种部分区分具有过渡性质，也许是出于现实的考虑，一时不宜改革幅度过大。但从应然角度，从长远看，仍应实现陪审职能与法官职能的彻底区分，如同英美的陪审团一样，事实认定完全由陪审员负责。否则，陪审员与法官一起进行事实认定，其独立性和作用，甚至其责任意识、担当意识仍难得到充分发挥。

第二，对混合合议庭的组织结构进行改革，实现陪审制度主体性和结构性转化。

在陪审员只参与事实审的情况下，陪审员与法官是否还要共同组成合议庭?如果仍然组成混合合议庭，陪审员与法官在混合合议庭中的构成比例是否要发生变化?如仍保持传统做法，陪审员的弱势地位如何改变?笔者认为，顺应陪审职能的转变，混合合议庭的组织结构也应当作出调整，即由过去的混合型组织结构变为独立型组织结构。

带来这一结构性转变的原因不仅是陪审共(职)能由“全面参审”到“部分参审”的改变，更是由人民在我国所具有的主体地位所决定。人民主权理论认为，人民是国家的主人，人民群众应当参与立法、行政、司法等所有国家的权力，而陪审制正是人民参与司法的最主要形式。由此来说，人民陪审制度对于健全社会主义民主政治制度具有重要意义，甚至可以说，人民陪审制度体现了人民当家作主的本质特征。法国著名政治思想家托克维尔指出：“实行陪审制度，就可以把人民本身，或者至少把一部分公民提升到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权力置于人民或这一部分人民之手”。由此，公民的陪审权利已经成人民的重要政治权利，人民陪审员不仅是司法活动的参与者，而且应当是具有独立地位的主体，而不是法庭或法官的附属或配角。在混合合议庭模式下，不可避免地由法官主导，陪审员的作用必然受到法官的影响，混合合议庭结构不改变，陪审员的独立主体地位得不到保障，陪审职能即使实现区分，其作用仍将难以发挥。

　三、独立观审团或陪审庭模式的构想

基于上述，我们应当建构陪审员在审理案件活动中作为独立主体，独立一方的诉讼结构和组织形态，这一新的组织我们可以称之为“参审团”或“陪审庭”。

　具体构想：

一是将陪审员从合议庭中分离出来，组成独立的参审团或陪审庭，保证陪审员独立参加庭审，独立进行评议，独立提出事实认定意见。独任法官或法官合议庭负责对法律适用作出裁判;

二是增加陪审员人员的数量，保证其对事实认定审理的质量和水平。参审团或陪审庭至少要由3名或5名以上陪审员组成;

三是参审团或陪审庭在法庭上单独设置席位，可参照英美陪审团，设在审判台一侧;

四是参审团或陪审庭独立对事实认定，独立进行评议并提出意见，不受法官影响和干扰;

五是参审团或陪审庭与法官对事实认定不一致的，应提交审判委员会讨论确定，或者参审团或陪审庭意见一致的，而与法官意见不一致的，原则上以参审团或陪审庭认定为准;

六是长远设计实行参审团或陪审庭完全独立负责事实认定，法官只负责法律适用，对于参审团或陪审庭作出的事实认定，除非有重大情事外，原则上不能提出上诉。